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Rapport annuel 2009-2010

Établir l’équilibre entre l’obligation de loyauté envers l’employeur et le droit à la liberté d’expression

Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada
Rapport annuel 2009-2010

 

 

 

Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada
60, rue Queen, 7e étage
Ottawa (Ontario)  K1P 5Y7
Tél. : 613-941-6400
Sans frais : 1-866-941-6400
Téléc. : 613-941-6535

 

©Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada 2010
No de cat. : PG1-2010
ISBN : 978-1-100-51581-6

Cette publication est également offerte sous forme PDF.


 

Lettres

L’honorable Noël A. Kinsella
Président du Sénat
Le Sénat
Ottawa (Ontario)  K1A 0A4


Monsieur le Président, 

J’ai l’honneur de vous présenter le troisième rapport annuel du Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada, rapport qui doit être déposé au Sénat conformément aux dispositions de l’article 38 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles

Le rapport concerne l’exercice financier s’étant terminé le 31 mars 2010.

Je vous prie d’accepter, Monsieur le Président, l’expression de mes sentiments distingués.

La commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada,


Christiane Ouimet

 

L’honorable Peter Milliken, député
Président de la Chambre des communes
Chambre des communes
Ottawa (Ontario)  K1A 0A6


Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de vous présenter le troisième rapport annuel du Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada, rapport qui doit être déposé à la Chambre des communes conformément aux dispositions de l’article 38 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Le rapport concerne l’exercice financier s’étant terminé le 31 mars 2010.

Je vous prie d’accepter, Monsieur le Président, l’expression de mes sentiments distingués.

La commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada,


Christiane Ouimet


 

Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles

L’administration publique fédérale est une institution nationale essentielle au fonctionnement de la démocratie parlementaire canadienne.

Il est dans l’intérêt public de maintenir et d’accroître la confiance du public dans l’intégrité des fonctionnaires.

La confiance dans les institutions publiques ne peut que profiter de la création de mécanismes efficaces de divulgation des actes répréhensibles et de protection des fonctionnaires divulgateurs, et de l’adoption d’un code de conduite du secteur public.

Les fonctionnaires ont un devoir de loyauté envers leur employeur et bénéficient de la liberté d’expression garantie par la Charte canadienne des droits et libertés, et la présente loi vise à atteindre l’équilibre entre ce devoir et cette liberté.

- Extrait du préambule de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles



Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada


Notre vision

Notre vision consiste à accroître la confiance du public à l’égard de nos institutions publiques et dans l’intégrité des fonctionnaires.


Notre mission

Le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada veille à :

  • établir une organisation efficace où les fonctionnaires et les citoyens peuvent communiquer, de bonne foi et en toute confiance, leurs inquiétudes au sujet d’actes répréhensibles;
  • aider les organismes fédéraux à prévenir les actes répréhensibles en milieu de travail;
  • permettre au Canada de jouer un rôle de chef de file mondial dans la promotion de l’intégrité en milieu de travail.


Nos valeurs

  • Intégrité dans nos gestes et nos processus
  • Respect envers nos clients et notre personnel
  • Équité dans nos procédures et nos décisions
  • Professionnalisme dans notre conduite et dans notre travail


L’approche à l’égard de notre mandat

Le Commissariat à l’intégrité du secteur public a pour mandat d’offrir aux fonctionnaires et au grand public un mécanisme sûr, confidentiel et indépendant pour divulguer des renseignements concernant des actes répréhensibles pouvant avoir été commis dans le secteur public fédéral. Le Commissariat peut faire enquête sur des actes répréhensibles allégués et sur des plaintes en matière de représailles. Il doit également protéger contre des représailles les fonctionnaires divulgateurs ainsi que ceux qui ont collaboré de bonne foi à une enquête menée dans le cadre de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la Loi).

Trois principes directeurs guident les activités du Commissariat : informer, protéger et prévenir.

Informer le secteur public et les citoyens au sujet du Commissariat, c’est-à-dire ce qu’il fait, comment et pourquoi. Il est tout aussi important de préciser ce que le Commissariat n’est pas : il ne peut reconsidérer les décisions d’autres organisations; il ne se substitue pas aux mécanismes de recours existants; il ne représente pas des individus dans le cadre de mécanismes de recours; il ne supervise pas le travail des agents supérieurs des organisations; il n’a pas compétence à l’extérieur du secteur public; il n’est pas un Ombudsman.

Protéger l’intérêt public; protéger, dans la mesure du possible, l’identité de toutes les personnes en cause dans le cadre d’une divulgation; protéger les renseignements recueillis ou créés relativement à une divulgation; protéger le droit à l’équité de toutes les personnes impliquées dans une divulgation ou une plainte de représailles; protéger les fonctionnaires divulgateurs contre des représailles; protéger l’intégrité de nos institutions publiques.

Prévenir les actes répréhensibles en agissant rapidement et efficacement lorsque des situations problématiques sont portées à notre attention; en cernant les problèmes systémiques qui peuvent donner lieu à des actes répréhensibles; en appuyant un dialogue ouvert dans les organisations du secteur public; en appuyant une culture de bonne conduite; en établissant des relations de partenariats solides dans le secteur public; en encourageant une éthique de professionnalisme dans le secteur public fédéral.

Bâtir la confiance du public envers nos institutions publiques et dans l’intégrité des fonctionnaires est une responsabilité partagée. C’est un projet collectif dans lequel le Commissariat est fermement engagé, de concert avec ses nombreux partenaires.



 

Lettre ouverte de la commissaire

Dans mon dernier rapport annuel, je vous ai exposé mon point de vue sur les difficultés que peuvent rencontrer les personnes qui choisissent de se manifester et de divulguer des actes répréhensibles. Cette année, je tiens à m’adresser directement à vous, les fonctionnaires qui pourriez faire une divulgation, qui envisagez d’aller de l’avant et qui hésitez peut-être à le faire.

Vous vous demandez si vous devriez faire une divulgation, et je vous réponds sans hésitation : « oui, allez-y ».

Je comprends que les enjeux peuvent être considérables et qu’il s’agit d’une décision difficile à prendre. Je suis également consciente que notre organisation est encore jeune et que vous attendez peut-être de voir comment nous nous y prenons avec d’autres cas avant de nous faire part des actes répréhensibles dont vous avez été témoin. Je tiens à vous dire que je comprends vos appréhensions et que je sais qu’elles ne témoignent pas d’un manque d’engagement ou de professionnalisme de votre part, ni même de la part des centaines de milliers d’autres fonctionnaires. J’admire tout le travail que vous faites en vue de servir l’intérêt public et vous avez tout mon appui. C’est d’ailleurs avec cette admiration et cet appui en tête que je vous dis que vous pouvez faire une divulgation et vous attendre, en toute confiance, à ce que nous la traitions dans toute la mesure de nos moyens en gardant toujours à l’esprit l’intérêt public. Nous savons que c’est l’intérêt public qui vous motive. C’est d’ailleurs là l’essence même de la divulgation dans le secteur public.

Nous poursuivons les mêmes objectifs, soit de renforcer nos institutions publiques et d’améliorer la confiance du public à leur égard. Comme il est clairement établi dans le préambule de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la Loi) : « […] l’administration publique fédérale est une institution nationale essentielle au fonctionnement de la démocratie parlementaire canadienne ». Les institutions publiques sont indispensables à la santé, à la sécurité et à la prospérité de la population canadienne. Sur la scène internationale, l’intégrité de notre secteur public est l’un de nos traits distinctifs.

Je veux profiter de l’occasion pour dire à quiconque songe à faire une divulgation protégée : ayez le courage de vos convictions. C’est d’agir dans l’intérêt public que de signaler des actions qui entravent notre responsabilité collective, laquelle est de servir la population canadienne de façon honnête, efficace et équitable.

Si vous décidez de faire une divulgation, vous serez protégé selon le cadre de la Loi. La confidentialité de votre divulgation sera protégée dans toute la mesure du possible, vos droits en matière d’équité procédurale et de justice naturelle seront respectés, et on traitera votre cas sans formalisme et avec rapidité. Vous aurez aussi le sentiment de satisfaction qu’on a lorsqu’on sert le bien du public et qu’on contribue à préserver l’intégrité du secteur public dont vous êtes un acteur important. Vos droits seront protégés, ainsi que les droits de toutes les personnes incluses dans le processus, y compris ceux des personnes dont les actes sont mis en question. Le Commissariat est une entité indépendante. Nous ne représentons ni ne défendons aucun individu en particulier. Nous défendons plutôt l’intérêt public. 

En tenant compte des choix très difficiles que doit prendre un divulgateur potentiel, le Commissariat a établi un guide qui vous aidera à prendre une décision éclairée. De plus, nous sommes toujours à votre disposition si vous avez des préoccupations ou des questions dont vous aimeriez discuter. 

Le respect que j’ai à votre égard repose sur ma compréhension des embûches que vous devez surmonter en tant que divulgateur potentiel, et je tiens à vous appuyer dans la prise de la bonne décision, la décision qui sera la bonne tant pour vous que pour la collectivité. Je m’engage à vous fournir cet appui. 

La commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada,


Christiane Ouimet

 

 

Aperçu du rapport annuel

 

Informer. Protéger. Prévenir.
Établir l’équilibre entre l’obligation de loyauté envers l’employeur et le droit à la liberté d’expression


Chapitre 1 – Guide de prise de décision pour les fonctionnaires qui songent à faire une divulgation

Afin d’appuyer les fonctionnaires qui songent à faire une divulgation, nous avons élaboré un guide pour les aider dans la prise de cette décision difficile. Le guide présenté au premier chapitre est inspiré de modèles ayant déjà été élaborés par nos homologues à l’étranger et est l’aboutissement de consultations menées à grande échelle. Nous continuerons de peaufiner et d’adapter ce guide, au besoin, pour veiller à ce qu’il demeure un outil des plus utiles.

En fin de compte, pour nous, la priorité est de fournir des lignes directrices aux divulgateurs potentiels afin qu’ils puissent bien peser tous les éléments et prendre une décision éclairée qui tient compte de leurs intérêts, de leurs droits et de leurs responsabilités.


Chapitre 2 – Enquêtes et demandes de renseignements

Cette année, le Commissariat a reçu plus de demandes de renseignements qu’il n’en avait reçues l’année dernière (environ 50 demandes de plus). Les employés du secteur public nous connaissent mieux. C’est ce qu’on constate si on examine le nombre de questions qui ont été portées à notre attention ainsi que la nature de celles‑ci. Ces questions concernaient un grand éventail d’activités à l’intérieur du secteur public. Cette année, nous avons lancé neuf nouvelles enquêtes. Le degré de complexité des dossiers que nous avons eus à traiter a également augmenté.

L’approche que nous avons adoptée dans l’exécution de notre délicat et important mandat fait ses preuves. Chaque cas est évalué attentivement, en fonction des faits qui lui sont propres. S’il s’avère qu’un cas relève de notre compétence, nous établissons alors quelles mesures doivent être prises afin de déterminer s’il serait justifié de mener une enquête. Nous ne sommes pas indifférents aux conséquences que peuvent avoir sur les individus et les organisations les mesures que nous prenons, mais nous n’hésitons pas à exercer les pouvoirs qui nous sont conférés par la Loi. Notre objectif premier est de protéger l’intérêt public.


Chapitre 3 – Mesures prises à l’égard des sources de vulnérabilité dans le secteur public fédéral

Il ne fait aucun doute qu’il est important de réagir aux différentes situations à mesure qu’elles surviennent. Toutefois, il faut aussi être en mesure de prendre du recul et d’examiner la situation dans son ensemble. Quelles sont les conditions et les sources de vulnérabilité systémiques qui pourraient entraîner des actes répréhensibles?

Dans le rapport de l’année dernière, nous avons parlé des sources de vulnérabilité des petits organismes fédéraux. Le Commissariat a poursuivi ses efforts visant à examiner cette question en détail et à la porter à l’attention des organismes centraux et du Groupe des chefs des organismes fédéraux.

Nous avons aussi mené des consultations auprès de l’Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada (APEX) et du Conseil national mixte de la fonction publique du Canada afin de connaître leur point de vue sur les conditions contribuant à un milieu où pourraient être commis des actes répréhensibles et sur les mesures qui pourraient être prises pour atténuer les sources de vulnérabilité. Un résumé des consultations est inclus dans le chapitre 3. Au cours de la prochaine année, nous poursuivrons nos consultations afin d’examiner plus à fond certaines de ces questions.


Chapitre 4 – Divulgation dans le secteur public : le modèle canadien

Comment le régime canadien de divulgation dans le secteur public se compare-t-il à celui d’autres pays? Quelles en sont les caractéristiques particulières? 

Nous nous sommes entretenus avec certains de nos homologues à l’étranger. Nous avons tiré profit de la recherche et des analyses effectuées par certains grands spécialistes et universitaires du Canada dans le domaine de la divulgation dans le secteur public. 

Au chapitre 4, il est question du modèle canadien par rapport aux modèles de quatre autres pays, soit les États-Unis, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et l’Australie.


Chapitre 5 – Perspectives d’avenir

La prochaine année revêt une importance particulière pour le Commissariat. Au programme cette année : la préparation et les recommandations en vue de l’examen quinquennal de la Loi, qui sera mené par le Secrétariat du Conseil du Trésor en 2012; des ateliers auxquels participeront nos homologues des provinces et les agents supérieurs des organisations; une pré-analyse des questions concernant l’appareil gouvernemental; et un examen approfondi des risques particuliers que doivent affronter les sociétés d’État. 

Par ailleurs, nous trouvons de plus en plus inquiétante l’impression croissante voulant que les fonctionnaires ne peuvent exprimer librement et ouvertement leurs préoccupations dans leur milieu de travail et qu’ils ont peur de remettre en question l’autorité. Une telle ambiance de travail n’est pas propice à la divulgation d’actes répréhensibles. Le droit à la liberté d’expression, tel que garanti par la Charte canadienne des droits et libertés, est essentiel au bon fonctionnement de la démocratie canadienne. À titre de fonctionnaires, afin de pouvoir servir adéquatement l’intérêt public, nous devons trouver l’équilibre entre notre droit à la libre expression et notre obligation de loyauté envers notre employeur.

Le Commissariat encourage la prévention d’actes répréhensibles dans le secteur public. Lorsqu’un acte répréhensible est commis, nous agissons efficacement et prenons rapidement les mesures appropriées. La Loi interdit formellement d’exercer toute mesure de représailles. En cas de représailles, nous agissons immédiatement et énergiquement. Voilà le mandat qui nous a été confié par le Parlement.  

Nous gardons toujours à l’esprit le fait que la grande majorité des fonctionnaires agissent avec intégrité et professionnalisme en fonction de normes éthiques élevées. Notre fonction publique est le trait distinctif de la démocratie canadienne et est un exemple à suivre pour le reste du monde. En raison de ces normes élevées, nous ne pouvons pas nous permettre de faire fi des actes répréhensibles qui pourraient saper la confiance du public en notre travail. C’est notre devoir collectif de protéger cette confiance.

« Un des défis du Commissariat à l’intégrité du secteur public est de démontrer qu’un mécanisme qui a une mission régulatoire externe peut jouer un rôle actif dans le développement des compétences éthiques des agents publics. Le Commissariat peut relever ce défi en travaillant à la promotion du management des risques éthiques. Ces risques, lorsque négligés, se transforment en inconduites. » 
— Professeur Yves Boisvert, École nationale d’administration publique, Montréal

 

Chapitre 1 – Guide de prise de décision pour les fonctionnaires qui songent à faire une divulgation

On ne se réveille pas un matin avec l’envie soudaine de faire une divulgation d’acte répréhensible. La divulgation est plutôt le résultat de toute une variété de circonstances créant une situation difficile où on doit envisager d’aller de l’avant et d’en parler.  

On peut avoir été témoin d’actes semblant aller à l’encontre de l’intérêt public ou bien on peut détenir certains renseignements qui interpellent son devoir professionnel. On peut espérer que les choses s’arrangeront par elles-mêmes, avec un peu de temps. On peut souhaiter que d’autres qui ont aussi été témoins prennent l’initiative de faire une divulgation.


Impression erronée

 

La grande majorité des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles ne considèrent pas qu’ils ont agi en héros.  

Selon des études, la plupart des divulgateurs sont des employés bien intentionnés et loyaux envers leur organisation, qui ne cherchent pas à se démarquer ou à obtenir l’attention du public. Ils veulent juste accomplir leur travail avec professionnalisme et ils sont très attachés à l’organisation pour laquelle ils travaillent.  


Une décision difficile

La décision de faire une divulgation d’actes répréhensibles ne se prend pas à la légère. Il faut d’abord bien y penser et trouver le courage de le faire.  

Au cours de la dernière année, nous avons largement consulté différents intervenants afin d’établir les facteurs clés dont on doit tenir compte lorsqu’on envisage de faire une divulgation. Nous avons tiré de l’information de modèles de la Nouvelle-Zélande et de l’Australie, de gens ayant fait une divulgation dans le passé, de conseillers en valeurs et éthique dans la fonction publique, de groupes de discussion, de fonctionnaires et d’autres sources. Grâce à toute cette information, nous avons rédigé un guide de prise de décision à l’intention des divulgateurs potentiels. Ce guide se trouve dans notre site Web. 

Il est impossible de concevoir un guide parfait et complet, et il n’existe pas de solution adaptée à tous. Comme chaque cas est unique, nous sommes aussi à la disposition de tout divulgateur potentiel pour l’aider, de façon individuelle, à prendre une décision éclairée.


Prendre une décision éclairée

1.   Vous pensez que quelque chose ne va pas? – Vérifiez les faits

Si vous êtes témoin d’un acte répréhensible, vous pouvez passer par toute une gamme d’émotions. Il est important de prendre du recul et de vérifier les faits le plus objectivement possible. Qu’est-ce qui vous porte à croire qu’il y a quelque chose de répréhensible dans une décision, dans une façon de faire ou dans la façon dont un fonctionnaire a agi au travail? Des personnes ayant fait une divulgation dans le passé nous ont dit qu’il est très important d’avoir les faits si on veut traiter adéquatement l’acte répréhensible en cause.

2.   La situation qui vous préoccupe constitue-t-elle un acte répréhensible au sens de la Loi? – N’oubliez pas l’intérêt public

L’acte répréhensible allégué doit correspondre à l’une des définitions énoncées dans la Loi (voir l’article 8 de la Loi). 

Il est rare qu’une personne se trouve devant un choix éthiquement clair et simple, soit de parler ou de ne rien dire. Il peut y avoir des solutions autres qu’une divulgation officielle qui peuvent s’avérer tout indiquées pour traiter des questions qui ne sont pas d’intérêt public selon la Loi. À cet égard, vous pouvez consulter l’agent supérieur de votre organisation ou notre greffier. 

Personne ne fait une divulgation d’actes répréhensibles simplement pour le plaisir de faire une divulgation. On fait une divulgation afin que des mesures correctives soient prises, que certaines façons de faire ou certaines politiques soient revues et que la confiance du public en l’intégrité de ses institutions soit renforcée.

3.   Est-ce utile d’en parler à sa famille ou à des amis de confiance? – Utilisez votre réseau de soutien  

Des personnes ayant déjà fait une divulgation ont souligné l’importance de discuter de ses préoccupations avec sa famille ou avec des amis de confiance. Avant de décider de faire une divulgation, il est important de bien peser les répercussions que cela pourrait avoir sur votre vie professionnelle et personnelle.  

Nous encourageons aussi les divulgateurs potentiels à venir nous rencontrer dans le cadre d’une discussion informelle avant de faire une divulgation. 

4.      Quelles sont vos options pour faire une divulgation protégée d’actes répréhensibles? – Soyez au courant des différentes options
 
Vous pouvez divulguer des actes répréhensibles à votre superviseur, à l’agent supérieur désigné de votre organisation, ou bien directement au Commissariat (1). Vous n’êtes pas tenu d’épuiser les recours internes avant de communiquer avec nous. Décidez si vous êtes plus à l’aise de faire la divulgation à l’interne, dans votre organisation, ou bien à l’externe, en communiquant avec le Commissariat.   

Vous pouvez communiquer avec le Commissariat en toute confiance et confidentialité, en tout temps.

Note (1) : La Loi prévoit des exemptions pour certaines organisations quant à l’obligation d’établir des procédures de divulgation internes, y compris la désignation d’un agent supérieur, s’il n’est pas pratique de le faire, étant donné la taille de l’organisation. Les employés de ces organisations peuvent faire des divulgations au Commissariat.

5.      Que faire si vous subissez des représailles dans votre milieu de travail à la suite d’une divulgation? – Vous êtes protégé

La peur de subir des représailles est très réelle. Toutefois, comme l’indique le titre même de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, la protection des fonctionnaires contre d’éventuelles représailles constitue un élément clé du régime de divulgation canadien.

Notre Loi nous permet de prendre des mesures fortes et immédiates lorsqu’un fonctionnaire divulgateur dépose une plainte de représailles. La Loi prévoit des mesures de réparation pour les personnes qui ont subi des représailles, ainsi que des sanctions disciplinaires contre ceux qui ont exercé des représailles.


Les effets positifs d’une divulgation

La Loi vise à renforcer la confiance du public dans nos institutions nationales et dans l’intégrité des fonctionnaires. Le fait de divulguer des actes répréhensibles peut avoir, au bout du compte, des effets positifs sur une organisation. La divulgation peut, entre autres :

  • empêcher l’occurrence d’actes répréhensibles semblables à l’avenir; 
  • améliorer les opérations;
  • favoriser une culture de travail plus productive et ouverte;
  • contribuer à rendre le milieu de travail plus sûr.

 

Autres mesures de soutien pour les divulgateurs potentiels

Chaque mois, nous réunissons un groupe d’agents supérieurs et tenons une discussion informelle au sujet des pratiques en matière de divulgation et d’autres activités menées dans leurs ministères ou organismes respectifs. Les agents supérieurs ont affirmé que cet échange de pratiques exemplaires a amélioré leur capacité d’aider les divulgateurs potentiels. 

De plus, nous avons mis sur pied le Réseau de soutien aux agents supérieurs (le Réseau SOS). Il s’agit d’un petit groupe constitué d’agents supérieurs d’expérience dévoués qui sont disponibles en tout temps pour aider de façon informelle d’autres agents supérieurs à traiter les cas de divulgation qui leur ont été confiés. Tout ceci, bien entendu, est toujours fait en toute confidentialité. Les bénévoles du Réseau SOS tiennent un rôle de rétroaction, fournissent des suggestions et donnent des conseils en fonction de leur riche expérience. Le Réseau SOS a été créé en réponse à la demande des agents supérieurs, qui avaient formulé le besoin de pouvoir recourir à des moyens informels de collaboration et d’entraide. 

Nous comptons entretenir le dialogue avec les agents supérieurs et les gestionnaires afin de les aider à bien assumer leur rôle dans le processus de divulgation et pour qu’ils puissent nous faire part de leurs expériences et qu’ils puissent en discuter également entre eux. Parallèlement, nous travaillerons auprès des gestionnaires et des employés afin de les aider à créer une culture organisationnelle favorisant les dialogues ouverts sur les préoccupations ainsi que sur les problèmes et les facteurs pouvant mener à des actes répréhensibles. Nos efforts continus à cet égard seront étayés par d’autres recherches et consultations.

Nous invitons aussi les différents intervenants à communiquer avec nous pour proposer d’autres mesures que nous pourrions prendre. Nous sommes reconnaissants envers ceux qui nous ont offert des conseils et des suggestions jusqu’à maintenant. Nous vous encourageons tous à contribuer au succès de notre mandat collectif.


Conclusion

La vitalité de la démocratie canadienne est appuyée par des fonctionnaires qui croient fermement qu’on peut changer les choses et qui ont le courage nécessaire pour affronter des problèmes qui menacent d’éroder l’intérêt public.

 

 

Chapitre 2 - Enquêtes et demandes de renseignements

À mesure que notre mandat d’enquête a évolué et que nous avons pris de l’expérience, nous avons eu l’occasion de formuler des observations au sujet des progrès constants que le Commissariat a accomplis en vue de l’atteinte de certains objectifs importants : 

  • notre message se rend bel et bien à notre public cible; 
  • les différents intervenants comprennent mieux notre mandat et notre approche; 
  • nos relations de collaboration avec les organisations qui relèvent de notre compétence sont plus solides; 
  • de plus en plus de gens se manifestent, et les divulgations d’actes répréhensibles sont de plus en plus complexes.

 

Comme c’est le cas pour toute nouvelle organisation, nous continuons de développer notre cadre opérationnel et stratégique afin de bénéficier de toute la flexibilité nécessaire pour répondre aux nouveaux cas ainsi qu’aux cas qui sont, très souvent, particuliers. Pour ce faire, nous devons mener une analyse minutieuse et continue du mandat qui nous est conféré par la Loi et assurer le développement stratégique de nos politiques opérationnelles. Il est important que nous répondions aux divulgations d’actes répréhensibles et aux plaintes en matière de représailles en tenant compte des conséquences de nos actes sur les personnes et les organisations ainsi que de l’importance de renforcer et de conserver la confiance du public dans ses institutions.

Cette année, plusieurs cas nous ont permis de vérifier et de valider le travail que nous avons accompli pendant les années précédentes. Ces cas ont aussi souligné qu’il y aura toujours de nouvelles questions, faisant en sorte que nous aurons toujours à déployer des efforts pour clarifier, interpréter et appliquer la Loi. Ces questions font intervenir certains des éléments constitutifs clés du régime de divulgation et de protection contre les représailles du secteur public, qui a été établi par le Parlement dans le but de protéger les besoins et les intérêts de la population canadienne. On peut noter entre autres les éléments suivants : 

  • notre compétence s’étend seulement au secteur public, tel qu’il est établi dans la Loi, ce qui comprend la plupart des organisations publiques fédérales et leurs employés;
  • nous n’avons pas été mis sur pied en vue d’être le miroir d’autres processus établis par d’autres lois ni en vue d’interférer avec ceux‑ci, nous en sommes plutôt un complément; 
  • nous ne sommes pas une entité d’appel pour les décisions prises en fonction d’autres processus; 
  • bien que la définition d’acte répréhensible soit assez large, ce ne sont pas tous les actes engendrant un mécontentement ou un désaccord qui correspondent à la définition énoncée dans la Loi; 
  • nous prenons des mesures en fonction d’information solide et fiable; si nous n’en détenons pas, nous travaillerons à en obtenir; 
  • les représailles ne doivent pas être prises à la légère et font partie d’un contexte de relations de travail plus large. Pour que nous prenions des mesures à l’égard de représailles, les actes visés par la plainte doivent avoir été commis à la suite d’une divulgation protégée ou d’une collaboration à une enquête menée sur une divulgation.

 

De toute évidence, ces concepts et d’autres seront mis à l’épreuve et précisés à mesure que notre travail se poursuit. 

Étant donné que le Commissariat a compétence sur presque tous les aspects du secteur public fédéral, la Loi lui confère un pouvoir discrétionnaire considérable afin de voir à ce que ses décisions soient le reflet des philosophies, des valeurs et des objectifs partagés en matière d’administration publique et de gouvernance. Que le Commissariat exerce son pouvoir discrétionnaire de façon responsable et avec circonspection n’est pas qu’une simple attente, c’est une exigence. À mesure que nos travaux liés aux enquêtes et aux demandes de renseignements se poursuivent, le cadre dans lequel nous exerçons ce pouvoir discrétionnaire continuera à se développer. Les cas individuels continueront de nous servir d’indicateurs nous permettant de confirmer que notre processus de prise de décision repose sur des principes d’équité, de cohérence et conformément à la raison. 

Compte tenu de ce qui précède, le présent chapitre souligne les principes clés tirés des cas que nous avons traités cette année afin de mettre en évidence l’évolution constante de notre travail.

*****

Divulgation d’actes répréhensibles

Principe : Nous prendrons toutes les mesures nécessaires afin de nous permettre de prendre une décision éclairée et équitable sur la façon de procéder, y compris s’il est justifié de lancer une enquête.  

Les divulgations ne lèvent pas toutes le voile sur un acte répréhensible potentiel. Une étape essentielle de notre travail est de préciser les faits et les questions pour les divulgateurs ainsi que pour les autres personnes dont les droits et les intérêts peuvent être touchés par le processus de divulgation. 

La Loi stipule que la commissaire doit « recevoir, consigner et examiner les divulgations afin d’établir s’il existe des motifs suffisants pour y donner suite ». Nous devons « donner suite » à un grand nombre des cas qui nous sont confiés. Nous établissons les mesures à prendre à la suite d’une analyse approfondie et minutieuse de tous les éléments entrant en ligne de compte, tant du point de vue politique que légal.  

Nous avons remarqué qu’il peut être difficile pour un fonctionnaire de juger du degré nécessaire d’information qu’il doit fournir lorsqu’il fait une divulgation. La Loi est là pour faciliter la divulgation d’actes répréhensibles potentiels. Elle prévoit qu’un fonctionnaire qui fait une divulgation « ne communique que les renseignements qui sont raisonnablement nécessaires pour faire la divulgation ». Les divulgateurs doivent nous fournir les documents qu’ils détiennent se rapportant à leur divulgation. Nous ne nous attendons cependant pas à ce qu’ils obtiennent des documents de tiers ou d’autres sources ou bien qu’ils fournissent la preuve d’un acte répréhensible qui pourrait être obtenue autrement dans le cadre d’une recherche des faits ou d’une enquête. 

Il est important que les divulgateurs expliquent la raison pour laquelle ils croient qu’un acte répréhensible a été commis. Dans certains cas, le fonctionnaire n’a aucun document à l’appui de ses allégations, mais sa connaissance des faits et des circonstances d’une affaire rendent les allégations crédibles et permettent la prise de mesures. Il est aussi important de voir si l’objet de la divulgation, s’il s’avère véridique, concerne des actes ou des omissions pouvant être considérés comme répréhensibles au sens de la Loi.

La commissaire doit tenir compte de tous les renseignements fournis ainsi que du caractère crédible et fiable des allégations lorsqu’elle examine une divulgation afin d’établir si des mesures doivent être prises (par exemple, si une enquête doit être lancée). 

Après avoir mené une analyse des renseignements fournis, si l’objet de la divulgation ne donne pas à penser qu’un acte répréhensible aurait pu avoir été commis, nous en informerons le divulgateur. Dans de nombreux cas, nous donnerons au divulgateur l’occasion de donner des précisions et de fournir des renseignements additionnels pour que nous puissions bien évaluer tous les faits. Il est important de voir à ce qu’un divulgateur ait l’occasion de présenter tous les renseignements pertinents à des fins d’analyse. Notre façon de faire ne consiste pas à accepter ou à rejeter une divulgation en fonction de sa formulation initiale.

Plusieurs des cas qui nous ont été présentés cette année ont été traités en collaboration étroite avec les agents supérieurs afin de préciser les principaux faits et d’obtenir les renseignements voulus. Dans tous les cas, nous conservons notre capacité indépendante de lancer et de mener une enquête. 

Un cas en particulier illustre bien l’étendue et la complexité de l’analyse consistant à établir ce qui constitue des mesures appropriées visant à « donner suite » à une divulgation. Après l’analyse des allégations, nous avions établi que nous ne pouvions pas donner suite à la majorité des questions soulevées; toutefois, certains renseignements justifiaient bel et bien la prise de certaines mesures. La question concernait une situation inhabituelle en matière de frais de réinstallation et de déplacement laissant croire à une possible violation des politiques applicables et à un possible usage abusif des fonds publics.

Avant de conclure s’il était justifié de mener une enquête, nous avons demandé à l’organisation de nous fournir des documents clés et la justification pour certaines décisions de la direction, et nous les avons obtenus. Après avoir minutieusement examiné les renseignements en question, nous avons conclu que les décisions en cause étaient fondées sur des besoins opérationnels valides et démontrés, explicités dans une analyse de rentabilisation approuvée par l’administrateur général. Nous avons donc conclu qu’il n’était pas justifié de mener une enquête, étant donné que rien n’indiquait qu’un acte répréhensible avait été commis. 

Notre façon de faire nous permet d’examiner les renseignements pertinents et déterminants dès que possible et le plus efficacement possible. Bien que ces mesures puissent sembler relever du domaine de l’enquête, elles précèdent une éventuelle enquête complète effectuée en application de la Loi. La décision de donner suite à une divulgation est toujours prise à la suite d’une analyse approfondie. Notre approche nous permet de réagir aux préoccupations légitimes d’un fonctionnaire qui, de bonne foi, fait la divulgation d’un acte répréhensible allégué.

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Principe : En application de la Loi, nous sommes tenus de bien évaluer notre rôle en matière d’élaboration de politiques publiques.   

Le Commissariat a effectué une enquête complexe à la suite d’une divulgation qui avait été faite auprès de l’agent de l’intégrité de la fonction publique (AIFP) en application de l’ancienne Politique sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au travail du Conseil du Trésor. L’enquête lancée par l’AIFP concernait de graves allégations selon lesquelles une organisation du secteur public avait omis d’exercer comme il se doit le pouvoir discrétionnaire qui lui était délégué, ce qui avait eu pour effet de compromettre la santé et la sécurité du public. Il était aussi allégué que l’autorité approbatrice avait mis beaucoup de pression sur les employés pour qu’ils prennent certaines décisions sans tenir compte de toute l’information dont ils disposaient sur le sujet. L’AIFP a mené une enquête, qui s’est soldée par le rejet de toutes les allégations d’actes répréhensibles en partant du principe que l’autorité approbatrice avait usé de son pouvoir discrétionnaire en bonne et due forme et qu’il n’y avait aucune preuve à l’appui des allégations de pressions indues exercées sur les employés.  

On a demandé un contrôle judiciaire de la décision de l’AIFP. La Cour fédérale du Canada a annulé les conclusions de l’AIFP et a ordonné la tenue d’une nouvelle enquête.   

L’AIFP a donc entamé une nouvelle enquête, que le Commissariat a poursuivie après l’entrée en vigueur de la Loi en avril 2007. 

Dans le contexte des nouveaux pouvoirs précis accordés au Commissariat par la Loi, une analyse complète des questions complexes qui avaient été soulevées s’est avérée nécessaire. La Loi confère à la commissaire le pouvoir discrétionnaire de refuser de donner suite à une divulgation ou de poursuivre une enquête si elle estime que les faits visés par la divulgation ou l’enquête résultent de l’application d’un « processus décisionnel équilibré et informé ». Il est important de souligner qu’à l’époque, le Bureau de l’intégrité de la fonction publique ne détenait pas de pouvoirs semblables au moment de mener son enquête sur la question.

À la suite d’une longue analyse des faits et du droit, on a conclu que le Commissariat n’était pas le recours approprié pour traiter des questions de politiques publiques soulevées par la divulgation. Dans sa décision, le Commissariat a particulièrement tenu compte du fait que l’objet de la divulgation était une question qui avait déjà été soulevée, examinée et débattue par les législateurs et dans le cadre de débats publics plus généraux. 

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Plaintes en matière de représailles
 

Principe : Lorsque nous envisageons de lancer une enquête à la suite d’une plainte en matière de représailles, nous devons d’abord établir s’il existe un lien entre les représailles alléguées et une divulgation protégée.

Afin de pouvoir donner suite à une plainte en matière de représailles, il est essentiel d’avoir de l’information établissant que le fonctionnaire a fait une divulgation protégée d’actes répréhensibles auprès de son organisation ou du Commissariat ou bien a collaboré à une enquête menée à la suite d’une divulgation et que les mesures de représailles alléguées ont été prises par suite de sa divulgation ou de sa collaboration. Bien que le fonctionnaire ne soit pas tenu d’établir de façon absolue que les mesures de représailles à son égard ont été prises en conséquence d’une divulgation protégée ou de sa collaboration à une enquête, il doit, selon la Loi, avoir « des motifs raisonnables de croire qu’il a été victime de représailles ». La plupart des plaintes en matière de représailles que nous avons reçues cette année n’étaient pas suffisamment étayées par de l’information, si information il y avait, pour appuyer le lien entre la divulgation et les représailles.   

La commissaire peut renvoyer la plainte au Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles s’il existe des motifs raisonnables de croire que des mesures de représailles ont été prises. Si d’entrée de jeu, il est clair qu’on ne trouvera vraisemblablement pas de lien entre les représailles alléguées et une divulgation protégée, nous ne voulons pas donner suite à la plainte puisque cela pourrait miner le droit du fonctionnaire à utiliser d’autres recours. Si la plainte était rejetée à la fin de l’enquête, il est fort possible que le fonctionnaire ne serait alors plus en mesure de recourir à un autre processus en raison, par exemple, de délais prescrits.

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Principe : Lorsque nous traitons une plainte en matière de représailles, c’est une responsabilité partagée que d’envisager les options tout en tenant compte des conséquences qu’elles pourraient avoir. 
 

La Loi interdit expressément l’exercice de représailles. En effet, l’exercice de représailles à l’encontre d’un fonctionnaire constitue une infraction. Le Commissariat a compétence exclusive d’enquêter sur les plaintes de représailles et de renvoyer des cas au Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs, qui possède de vastes pouvoirs de réparation et de sanction.  

Essentiellement, un cas de représailles peut être traité au moyen de divers recours dans le domaine des relations de travail. Selon la Loi, les fonctionnaires doivent choisir entre déposer une plainte en matière de représailles auprès du Commissariat ou bien utiliser un autre recours officiel, comme un grief. Les fonctionnaires doivent tenir compte des conséquences associées au dépôt d’une plainte en matière de représailles, qui les empêche d’entamer toute procédure en application d’une autre loi fédérale ou d’une convention collective à l’égard des mesures de représailles alléguées. Le Commissariat joue un rôle essentiel pour ce qui est de fournir l’information nécessaire pour aider les fonctionnaires à prendre une décision éclairée. 

Nous devons prendre la décision de donner suite à la plainte ou de lancer une enquête en tenant compte des autres recours potentiels pour traiter des actes pouvant constituer des représailles. Dans certains cas, l’objet d’une plainte concerne un domaine très spécialisé de l’administration publique (comme les droits de la personne, la protection des renseignements personnels ou bien la santé et la sécurité au travail), qui relève de l’expertise précise et approfondie d’une autre organisation. À ce moment‑là, il se pourrait que cette organisation offre des recours plus précis ou des processus plus rapides pour traiter la question. La Loi accorde à la commissaire le pouvoir discrétionnaire d’établir si une plainte a été traitée comme il se doit dans le cadre d’une procédure prévue par toute autre loi fédérale ou toute convention collective ou si elle aurait avantage à l’être. De plus, la Loi interdit au Commissariat de prendre quelque mesure que ce soit si un processus a déjà été entamé selon un autre recours. 

Cette année, le Commissariat a conclu dans quatre cas qu’il ne pouvait pas donner suite à une plainte pour les raisons citées ci‑dessus. Ces raisons ont aussi joué un rôle dans la fermeture d’autres cas. 

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Le nombre de demandes de renseignements provenant de personnes qui songent à faire une plainte en matière de représailles a augmenté cette année. Lorsque nous avons répondu à ces demandes, nous nous sommes efforcés de fournir des renseignements précis et complets afin que les personnes comprennent bien l’étendue de notre compétence en ce qui a trait aux représailles et qu’elles sachent quelles sont les options dont elles disposent dans le domaine complexe des relations de travail. Certaines personnes ont décidé, en toute connaissance de cause, de ne pas nous saisir d’une plainte formelle.  

Nous nous engageons à fournir aux personnes qui viennent à nous tous les renseignements au sujet de notre mandat et de nos processus afin qu’elles puissent prendre, avec confiance, une décision éclairée sur les différentes options pour traiter leurs préoccupations de la meilleure façon et le plus efficacement possible.


RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX

Total de demandes de renseignements généraux reçues et traitées pendant l’exercice 2009-2010 (1) : 208


DIVULGATIONS

Total de divulgations d’actes répréhensibles (2009-2010) : 71

Nombre de divulgations d’actes répréhensibles reportées des années précédentes : 15

Nombre de divulgations d’actes répréhensibles reçues en 2009-2010 : 56

Dossiers actifs de divulgation : 21

Présentement en examen (2: 15

Présentement sous enquête : 6

Dossiers fermés de divulgation (3) : 50

Après le processus d’examen : 47

Après un examen approfondi, un règlement informel des cas ou des mesures correctives dans le cadre d’un processus d’enquête : 1

Après une enquête officielle (4)  : 2

Nombre de recommandations présentées dans le cadre d’un processus d’enquête, y compris une enquête officielle : 0


REPRÉSAILLES(5)

Total de plaintes en matière de représailles (2009-2010) : 19

Nombre de plaintes reportées des années précédentes (6) : 3

Nombre de plaintes reçues en 2009-2010 : 16

Dossiers actifs de représailles : 4

Présentement en examen au sujet de la recevabilité : 2

Présentement sous enquête officielle : 2

Présentement en conciliation : 0

Présentement devant le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles : 0

Dossiers fermés de représailles (7) : 15

Après un examen au sujet de la recevabilité : 15

Après enquête : 0

Après conciliation : 0

À l’issue d’une décision du Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles : 0


Il convient de noter que les statistiques présentées ne comprennent pas les divulgations internes au sein des organismes du secteur public, lesquelles font l’objet d’un rapport par le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines au Secrétariat du Conseil du Trésor.


Notes explicatives

(1) Toutes les demandes de renseignements présentées par les fonctionnaires ou les membres du public au sujet de la Loi et des procédures du Commissariat concernant les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes en matière de représailles. 

(2) Dans de nombreux cas, le processus d’examen comprend l’examen d’une grande quantité de documents ainsi qu’une analyse importante et complexe des faits et du droit afin de déterminer la recevabilité de la divulgation et les mesures à prendre.

(3) Au Commissariat, nous comptons chaque divulgation comme un seul dossier. Nous ne comptons pas les allégations multiples ou bien les différentes catégories d’actes répréhensibles comme des divulgations distinctes.

Des 50 dossiers de divulgation qui ont été fermés pendant l’exercice : 

    • 31 ont été fermés pour les raisons suivantes, en partant du principe que leur objet ne relevait pas de la compétence de la commissaire : 
      • 20 ont été fermés parce que l’objet de la divulgation ne satisfaisait pas à la définition d’un acte répréhensible ou bien parce que, si des renseignements avaient été fournis, ils ne suffisaient pas pour donner à penser qu’un acte répréhensible avait été commis; 
      • 4 ont été fermés parce qu’une personne ou un organisme − exception faite d’un organisme chargé de l’application de la loi − avait été saisi de l’objet de la divulgation au titre d’une autre loi fédérale;
      • 4 ont été fermés parce que l’objet de la divulgation portait sur une décision rendue au titre d’une loi fédérale dans l’exercice d’une fonction judiciaire ou quasi judiciaire; 
      • 3 ont été fermés parce que l’objet de la divulgation était à l’extérieur du secteur public.
    • 8 ont été fermés en partant du principe qu’il était justifié de ne pas donner suite à la divulgation : 
      • 7 ont été fermés à la demande du divulgateur
      • 1 a été fermé parce que l'objet de la divulgation avait déjà été traité à l'interne par l'organisation en cause de moyen d'une enquête.
    • 5 ont été fermés parce que l’objet de la divulgation avait été traité adéquatement, ou pourrait être avantageusement traité, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale.
    • 2 ont été fermés à la suite d’une enquête et 1 à la suite d’un examen approfondi ayant permis de conclure qu’aucun acte répréhensible n’avait été commis.
    • 2 ont été fermés après avoir été l’objet de demande de réexamen.
    • 1 a été fermé parce que la période qui s’était écoulée depuis le moment où les actes visés par la divulgation avaient été commis était telle que le traitement de la divulgation n’aurait aucune fin utile.

(4)  Lorsqu’une enquête officielle doit être lancée, un avis formel doit être envoyé à l’administrateur général et à d’autres personnes, le cas échéant, conformément à l’article 27 de la Loi.

(5)  Le dépôt d’une plainte en matière de représailles est considéré comme étant dans une forme acceptable lorsque la plainte est présentée par écrit et qu’elle comprend toutes les coordonnées nécessaires au sujet du plaignant, une description claire des actes de représailles allégués, des détails au sujet d’une divulgation protégée connexe et des documents à l’appui.

(6)  Si on compare avec les chiffres produits dans le rapport annuel de 2008-2009, on constate que deux dossiers en matière de représailles devraient être reportés d’années antérieures. Trois dossiers en matière de représailles ont été reportés du dernier exercice, ce qui comprend un dossier qui avait été fermé en 2008-2009, mais qui a été rouvert après que le Commissariat ait été saisi d’information additionnelle.

(7)  Des 15 dossiers de plaintes en matière de représailles qui ont été fermés pendant l’exercice : 

  • 5 ont été fermés parce que l’objet de la plainte ne découlait pas d’une divulgation protégée;
  • 3 ont été fermés parce que la plainte n’avait pas été déposée dans les soixante jours suivant la date où le plaignant avait eu connaissance ou aurait dû avoir connaissance des représailles y ayant donné lieu;
  • 2 ont été fermés parce que les mesures qui faisaient l’objet de la plainte ne satisfaisaient pas à la définition de représailles;
  • 2 ont été fermés parce que l’objet de la plainte avait été traité adéquatement, ou pourrait être avantageusement traité, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale ou par une convention collective; 
  • 2 ont été fermés parce qu’une personne ou un organisme − exception faite d’un organisme chargé de l’application de la loi − avait été saisi de l’objet de la plainte au titre d’une autre loi fédérale ou d’une convention collective;
  • 1 a été fermé parce que le plaignant n’est pas ou n’était pas un fonctionnaire.

 

Dans le cas d’environ la moitié des dossiers en matière de représailles, plusieurs éléments justifiaient leur fermeture. En plus des principales raisons précitées :

  •  dans 4 dossiers, il n’y avait pas de preuve pour appuyer l’existence d’un lien entre la divulgation protégée et les mesures de représailles alléguées, ou bien les preuves fournies n’étaient pas suffisantes;  
  • dans 4 dossiers, l’objet de la plainte avait été traité adéquatement, ou pourrait être avantageusement traité, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale ou par une convention collective;
  • dans 1 dossier, une personne ou un organisme avait été saisi de l’objet de la plainte au titre d’une autre loi fédérale ou d’une convention collective.

 

 

Chapitre 3    Mesures prises à l’égard des sources de vulnérabilité dans le secteur public fédéral

 

Dans notre rapport annuel déposé l’année dernière, nous avons examiné les vulnérabilités systémiques des petits organismes fédéraux et des sociétés d’État et nous avons formulé un certain nombre de recommandations. Afin d’obtenir des résultats concrets et de continuer sur sa lancée, le Commissariat a mené les activités suivantes :

 

  • Un examen plus poussé des risques particuliers auxquels sont exposés les organismes fédéraux;

 

  • Des consultations avec des leaders syndicaux et des membres de l’Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada (APEX) au sujet des conditions systémiques dans le secteur public fédéral pouvant entraîner des actes répréhensibles.

 

 

 

Poursuivre notre travail visant à s’attaquer aux risques dans les petits organismes fédéraux

 

Sur le fondement de discussions avec des intervenants clés et de l’expérience acquise par le Commissariat pendant son établissement en tant que nouvelle organisation, nous avons cerné, dans notre dernier rapport annuel, des risques auxquels sont exposés les organismes fédéraux. Le consensus était qu’il s’agissait de problèmes de longue date et qu’il fallait prendre des mesures immédiates pour y remédier.

 

Dans le cadre de notre programme de prévention, nous avons consulté un bon nombre de hauts-fonctionnaires des organismes centraux et le Groupe des chefs des organismes fédéraux. Ce Groupe est un réseau informel de plus de 100 organismes, conseils, commissions, tribunaux et sociétés d’État. Il a été conçu pour servir de forum où les chefs de ces organismes, qui forment une communauté de leaders dans le secteur public fédéral, pourraient se réunir, discuter et communiquer. Il sert également de voix commune pour les petits organismes fédéraux dans le cadre des discussions avec les organismes centraux (tels que le Secrétariat du Conseil du Trésor, le ministère des Finances et la Commission de la fonction publique).

 

Afin de garantir l’objectivité des consultations, nous avons demandé à un ancien administrateur général de collaborer avec nous dans le cadre de la présente initiative; il a recueilli des renseignements directement auprès du Groupe et des hauts-fonctionnaires des organismes centraux et les a analysés. Par suite des consultations qu’il a menées, il a cerné des priorités, a proposé des solutions et a soulevé d’autres questions. 

 

Les petits ministères et organismes ont soulevé deux principaux problèmes :

 

  1. Bien qu’il y ait eu quelques progrès sur les questions de gouvernance liées entre autres aux ressources humaines, aux finances et aux contrats, ceux-ci ont été plus lents que prévus ou souhaités;
  2. Les pressions budgétaires qui pèsent actuellement sur le gouvernement pourraient mener à une diminution des efforts en cours et, possiblement, à de nouvelles demandes auprès des petits organismes fédéraux. 

 

Nous avons discuté avec les organismes centraux afin de trouver des façons de s’attaquer aux secteurs de risque des organismes fédéraux et d’augmenter leur capacité interne. Voici certaines solutions proposées :

 

  • Élaborer un plan pour offrir des services partagés indispensables et adéquats aux organismes fédéraux; 
  • Fournir une approche claire et systémique aux sous-ministres de porte-feuille pour que ces derniers puissent fournir les renseignements, le soutien et l’orientation stratégique dont ont besoin les administrateurs généraux des sociétés d’État et des organismes;
  • Élargir et améliorer l’orientation offerte aux personnes nommées à des postes;
  • Établir une liste d’experts ou des services d’orientation servant à trouver les sources où demander conseil et auxquels on pourrait avoir recours de façon continue et selon les besoins;
  • Tenir des séances d’information sur les priorités du gouvernement d’une façon rapide et efficace, et préciser comment les organismes fédéraux peuvent contribuer à les atteindre.

 

Nous sommes convaincus que le rassemblement de ces hauts-fonctionnaires des organismes centraux avec le Groupe des chefs des organismes fédéraux constituait un important pas dans la bonne direction. Le Groupe poursuivra désormais cette initiative qui, de l’avis de tous, est essentielle au renforcement des institutions publiques et à l’accroissement de la confiance du public dans ces institutions.

 

Les conditions ou risques systémiques dans le secteur public fédéral

 

L’année dernière, en collaboration avec l’APEX, l’École de la fonction publique du Canada et le Conseil national mixte de la fonction publique du Canada, nous avons consulté des dirigeants et des leaders syndicaux afin de cerner les conditions systémiques qui pourraient entraîner des actes répréhensibles. Les consultations avaient aussi comme objectif de proposer des moyens de s’attaquer à ces risques et de recueillir des suggestions quant à la façon de promouvoir une culture où les fonctionnaires peuvent parler ouvertement de leurs préoccupations et de leurs questions.

 

Les discussions ont porté sur les deux thèmes principaux suivants :

 

  1. Pouvons-nous déceler des conditions ou des risques systémiques qui contribuent à créer un environnement dans lequel des actes répréhensibles pourraient être commis?
  2. Quelles approches et quelles mesures pourraient améliorer ces conditions et réduire ces risques systémiques?

 

Lors des consultations, tant les dirigeants que les syndicats ont révélé qu’ils étaient profondément convaincus qu’il était nécessaire que les organismes centraux fassent preuve d’un leadership clair en matière de valeurs et d’éthique, que les pratiques en ce qui a trait aux ressources humaines soient améliorées et que la culture organisationnelle appuie la « bonne conduite ». Les participants ont souligné l’importance de voir à la promotion et à l’essor des moteurs fondamentaux qui font en sorte que les organisations soient hautement performantes et reposent sur de bonnes valeurs. La formulation d’attentes claires quant aux comportements acceptables, la pratique d’un leadership exemplaire en matière d’éthique et l’adoption d’une approche uniforme et équitable à l’égard des évaluations du rendement constituent des exemples de ces moteurs.

 

On a mis l’accent sur l’importance de s’occuper des « petits problèmes ». On s’attend souvent à ce que les fonctionnaires travaillent sous pression, avec des ressources limitées. Par conséquent, afin d’accomplir leur travail, les fonctionnaires peuvent parfois prendre des raccourcis ou fonctionner dans une zone grise où les règles applicables ne sont pas claires ou sont inexistantes. Cette façon de faire est parfois tolérée ou même encouragée, mais, utilisée de façon systématique, elle peut créer un risque considérable : les petits manquements à l’éthique prennent souvent des proportions importantes qui deviennent alors difficilement gérables. Une culture de tolérance envers de tels comportements peut créer un environnement où il est difficile de clairement faire la distinction entre le bien et le mal. 

 

 

Secteurs de vulnérabilités clés

 

Parmi les conditions mentionnées par les dirigeants et les leaders syndicaux, les secteurs de vulnérabilités clés suivants sont ressortis :

 

Communication claire Nous devons préciser la définition d’« actes répréhensibles » et d’« intégrité » dans le secteur public fédéral en fournissant des exemples de comportements auxquels on s’attend. En cas de comportement inapproprié, il serait utile de faire savoir ce qui a été fait pour corriger la situation, sans révéler l’identité de la personne concernée. De même, on devrait faire connaître les comportements exemplaires comme renforcement positif.

 

Leadership – Les cadres supérieurs donnent l’exemple au sein d’une organisation. Leur participation active est essentielle pour la promotion d’une culture de bonne conduite et de dialogue ouvert en milieu de travail. Le roulement rapide des cadres supérieurs a de grandes conséquences sur la culture organisationnelle.

 

Dans certains cas, les gestionnaires ne sont pas vraiment persuadés que leurs efforts visant à lutter contre les actes répréhensibles seront appuyés aux échelons plus élevés. Malheureusement, les mesures prises pour lutter contre les actes répréhensibles consistent souvent à resserrer un « ensemble de règles » ou même à ajouter des règles, ce qui ne permet pas de trouver des solutions aux problèmes sous-jacents.

 

La lecture que font les employés de la façon dont les leaders font face aux « exceptions aux règles » peut jouer un rôle important dans leur comportement. Si les employés considèrent que d’autres employés ne respectent pas les règles et s’en tirent, ils pourraient se demander pourquoi ils devraient eux-mêmes les respecter.

 

Gérer le rendement avec intégrité – Les participants ont mis l’accent sur la relation qui existe entre des pratiques saines et cohérentes en matière de ressources humaines et une culture qui décourage les actes répréhensibles et fait la promotion de la bonne conduite. Il y a une opinion très répandue selon laquelle les gestionnaires ne possèdent pas une formation adéquate, ne disposent pas du matériel convenable et n’ont pas l’appui nécessaire pour évaluer et gérer le rendement des employés. En outre, les ententes de rendement sont souvent trop vagues et il y est rarement question de responsabilité directe quant aux résultats.

 

 

Approches et mesures recommandées pour améliorer les conditions systémiques et réduire les risques

 

Les propositions visant à réduire les risques systémiques ont été résumées dans les rapports sur les consultations qui se trouvent sur notre site Internet. Nous attirons particulièrement l’attention sur les points qui suivent et nous fournissons une idée des types d’approches et des mesures qui ont été recommandés.

 

Une culture d’intégrité renforcée au moyen d’un leadership fort – La promotion d’une culture d’intégrité serait impossible sans un leadership constant et une conduite exemplaire des hauts dirigeants de l’organisation. Les attentes doivent être clairement établies, et le personnel doit être encouragé à exprimer librement ses préoccupations en matière d’intégrité en milieu de travail.

 

Les petits problèmes sont importants et doivent être réglés rapidement et efficacement. Ne pas tenir compte de comportement non éthique qui, en apparence, porte peu à conséquence entraîne de la confusion et crée un environnement propice aux actes répréhensibles. Il importe de trouver les petits incidents et de s’en occuper avant qu’ils ne deviennent plus importants ou systémiques. Les gestionnaires de première ligne jouent un rôle clé à cet égard et ils ont besoin de l’appui des cadres supérieurs pour s’attaquer tant aux petits incidents qu’aux actes répréhensibles graves.

 

Un accent renouvelé sur les valeurs et l’éthique par les organismes centraux – La promotion de l’intégrité dans le secteur public et l’établissement d’une culture qui appuie la divulgation ne se feront pas d’eux-mêmes. Selon les participants, il faut qu’un des organismes centraux participe davantage, et cet organisme doit avoir un mandat fort et les ressources afin qu’il apporte un changement durable. Le secteur public fédéral doit également adopter un nouveau Code de valeurs et d’éthique et promouvoir les comportements convenables, la bonne conduite et la prévention.

 

L’attention actuellement portée sur le renouvellement de l’administration publique fédérale offre une excellente occasion de mettre de nouveau l’accent sur les valeurs et l’éthique, lesquelles devraient être davantage mises en évidence dans l’ensemble du secteur public. Les attentes, les règles et les processus liés à l’établissement d’une culture d’intégrité devraient être renforcés. En outre, les efforts déployés pour mettre en place un environnement où les personnes se sentiraient plus à l’aise de faire une divulgation devraient être intensifiés. Il faudrait que la formation sur les valeurs et l’éthique soit révisée de façon régulière. Une stratégie, un plan d’action et des indicateurs de rendement devraient être établis pour appuyer cet accent renouvelé sur les valeurs et l’éthique. 

 

Mieux faire connaître la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles – Les efforts déployés pour mieux faire connaître la Loi devraient être intensifiés; il faut préciser et communiquer clairement et simplement les divers éléments de la définition d’actes répréhensibles et fournir des exemples particuliers dans toute la mesure du possible. Il faut mieux faire connaître les processus interne et externe de divulgation d’actes répréhensibles et fournir des conseils simples sur comment et où on devrait divulguer des actes répréhensibles.

 

Les pressions auxquelles sont exposés les divulgateurs potentiels devraient être davantage reconnues, et la protection contre les représailles offerte par la Loi devrait être plus clairement expliquée. On doit faire connaître de manière plus intelligible les mesures prises en réponse à des actes répréhensibles et souligner les comportements exemplaires constituant une bonne conduite et témoignant de l’exercice des meilleures pratiques.

 

Établissement d’indicateurs de base – Des indicateurs portant sur le niveau de connaissance des employés au sujet des valeurs et de l’intégrité organisationnelle doivent être établis; le progrès pourrait ainsi être mesuré en fonction de ces indicateurs. Les outils et les sondages de la fonction publique devraient être adaptés à cette fin dans la mesure du possible.

 

Les consultations auprès des dirigeants et des leaders syndicaux ont établi l’importance de donner suite aux recommandations énoncées ci-dessus afin de s’attaquer aux vulnérabilités auxquelles est exposé le secteur public fédéral.

 

Au cours du prochain exercice, le Commissariat continuera de tenir des discussions ciblées avec des employés et des gestionnaires du secteur public, avec des divulgateurs, anciens et actuels, ainsi qu’avec d’autres personnes. Ces discussions porteront sur les conditions systémiques du secteur public qui pourraient entraîner des actes répréhensibles et sur les approches possibles qui pourraient venir à bout de ces conditions.

 

Chapitre 4 – Divulgation dans le secteur public : le modèle canadien

Au cours des dernières décennies, on a grandement mis l’accent sur les réformes du secteur public qui témoignent du besoin d’accroître et de maintenir la confiance dans les institutions publiques. Ces dernières années, les attentes des contribuables envers leurs gouvernements a grandement augmenté, surtout en ce qui a trait au progrès en matière de transparence et de reddition de comptes. Cette surveillance étroite exercée par les citoyens a incité les gouvernements à moderniser les pratiques en matière de gouvernance et de gestion. Puisque la confiance de la population était en jeu, les dernières réformes du secteur public ont porté essentiellement sur l’élaboration de cadres en matière d’éthique, de code de conduite et d’autres mesures fondées sur les valeurs.

Au Canada, la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles est entrée en vigueur en 2007. Lors de l’élaboration de la Loi, on a tenu compte de l’expérience des autres pays possédant déjà des régimes de divulgation.

Étant donné que l’examen quinquennal de la Loi devant avoir lieu en 2012 approche à grands pas, nous voulons fournir au Parlement les renseignements nécessaires pour qu’il comprenne en quoi le régime et l’expérience du Canada sont uniques. Ainsi, le Parlement sera bien outillé pour examiner l’application de la Loi.

Au cours de la dernière année, nous nous sommes posé un certain nombre de questions afin de mieux établir où se situe le régime de divulgation du Canada sur le plan international : En quoi le régime du Canada se distingue-t-il des régimes des autres pays? Que pouvons-nous apprendre de nos homologues à l’étranger?  Que pouvons-nous leur offrir? Quels défis avons‑nous en commun? 

Des consultations ont été menées avec nos homologues de quatre pays, soit les États-Unis, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et l’Australie. Ces pays, selon nous, sont intéressants à des fins de comparaison vu leur régime politique, leur culture et les valeurs prônées dans leur secteur public. Nous avons tenu des réunions avec des chefs de file en matière de divulgation, à savoir des fonctionnaires et des représentants d’organisations non gouvernementales, et ils ont tous montré de l’intérêt envers notre façon de faire au Canada.

Nous avons également collaboré avec des universitaires et des chercheurs canadiens afin d’accroître notre compréhension des pratiques et des approches mises en œuvre à l’étranger.

 

Le régime canadien : un modèle intégré

La comparaison entre les régimes de ces quatre pays et le régime canadien a servi à caractériser l’approche du Canada en matière de divulgation dans le secteur public. Elle a également établi que la Loi constituait un important jalon dans le développement des régimes de divulgation sur le plan international.

En quoi le régime de divulgation du Canada est-il unique?

  1. Le Commissariat à l’intégrité du secteur public est la seule organisation qui a le mandat d’enquêter sur les divulgations d’actes répréhensibles et la compétence exclusive d’enquêter sur les plaintes en matière de représailles.
  2. La Loi a créé un tribunal spécialisé qui a le mandat exclusif de déterminer si des représailles ont été exercées et d’ordonner la prise de sanctions disciplinaires et de mesures de réparation.
  3. La Loi prévoit l’élaboration et l’adoption par le Conseil du Trésor d’un code de conduite pour le secteur public fédéral. En outre, chaque administrateur général doit établir un code de conduite applicable à son organisation, et ce code doit être compatible avec le modèle du Conseil du Trésor. Une contravention grave à l’un de ces codes constitue un acte répréhensible.

 

Éléments semblables et défis communs

  • Tout comme nos homologues à l’étranger, nous devons relever le défi qui consiste à définir notre rôle et nos responsabilités en raison des chevauchements de compétence avec d’autres processus et organismes de surveillance.
  • Nous sommes tous préoccupés par l’élaboration de données de référence valables. Les indicateurs quantitatifs ne sont pas suffisants pour mesurer le succès des régimes de divulgation dans le secteur public. Il est essentiel de mettre l’accent sur la prévention et le changement de culture. La valeur d’un régime de divulgation se mesure par la façon dont il protège l’intérêt public et prévient, au bout du compte, les actes répréhensibles dans le secteur public.
  • Selon nos expériences communes, les véritables actes répréhensibles sont l’exception et non la règle.
  • Nous avons tous le même défi : il nous faut aller à la rencontre des intervenants et communiquer clairement nos mandats et nos rôles de façon à ce que les divulgateurs potentiels puissent prendre une décision éclairée et en toute confiance quant à la divulgation d’actes répréhensibles.
  • Nous devons tous relever le défi continu consistant à gérer les attentes liées aux problèmes personnels touchant les ressources humaines, lesquels problèmes ne relèvent pas de nos compétences. Ces situations touchant des intérêts personnels peuvent souvent être mieux traitées dans le cadre d’un autre mécanisme de recours.
  • Nous convenons tous qu’un simple modèle d’exécution de la Loi ne suffit pas. La prévention des actes répréhensibles est essentielle. La plupart des régimes de divulgation comprennent des mesures qui favorisent une culture de bonne conduite dans le secteur public. Les régimes de divulgation sont étroitement liés à un cadre plus général de valeurs et d’éthique.

Même si le Canada n’en est toujours qu’à ses débuts quant à la mise en œuvre de la Loi, il est déjà reconnu comme étant un chef de file par les autres pays qui envisagent d’établir leurs propres régimes de divulgation. Cela contribue à notre objectif continu visant à renforcer, sur le plan international, le rôle de chef de file du Canada en tant que modèle de transparence et de bonne gouvernance. L’année dernière par exemple, nous avons eu l’occasion de faire part de notre expérience et de fournir de l’orientation à des représentants des gouvernements de la Russie, de la Chine et de l’Ukraine. Ces pays étudient les options en vue de créer un régime de divulgation qui tient compte de leur propre culture et histoire, tout en étant inspiré par le modèle canadien.

 

Chapitre 5    Perspectives d’avenir

Nos trois premières années d’existence

La mise en place de la structure opérationnelle nécessaire au fonctionnement d’une nouvelle organisation prend un certain temps. En cette fin de troisième année d’existence, nous pouvons dire que le Commissariat a établi les politiques et les procédures internes nécessaires pour appuyer ses activités. Nous avons mis la dernière main à de nombreux documents organisationnels, y compris une évaluation des risques opérationnels, un plan de prévention et d’activités de liaison ainsi qu’un plan stratégique de communications.  

Les sous‑comités consultatifs (ressources humaines, contrats, services corporatifs) servent d’observateurs critiques et nous donnent de la rétroaction. Notre comité de vérification, qui a été mis sur pied il y a plus d’un an, est en train d’élaborer un plan triennal de vérification et d’évaluation fondé sur notre analyse des risques opérationnels. 

Au début de l’exercice 2010-2011, nous entamerons une planification stratégique qui nous permettra d’examiner notre structure de gouvernance et de revoir nos orientations et nos priorités pour les années à venir.

Nous continuons de peaufiner nos procédures détaillées concernant les enquêtes administratives afin qu’elles soient adaptées aux nouveaux dossiers et à leur complexité croissante. Nous avons déjà commencé ces travaux en nous fondant sur les procédures déjà établies par nos homologues à l’étranger et sur l’important savoir-faire du Canada en matière d’enquêtes administratives.

Les compétences et les capacités que détient notre petite équipe sont complétées par celles des experts dont nous retenons les services, selon les besoins, pour nous appuyer dans nos enquêtes. Par exemple, nous avons retenu les services d’un expert en gestion des marchés afin qu’il nous donne des conseils et qu’il donne son point de vue de spécialiste sur des questions techniques. Il est important d’avoir le soutien de professionnels qui ont beaucoup d’expérience et qui jouissent d’une solide crédibilité. Un tel appui permet aussi de bâtir et consolider notre capacité interne. Par ailleurs, étant donné que nous devons veiller à ce que le Commissariat suive les principes de justice naturelle, chaque dossier est traité avec l’aide d’un conseiller juridique. Nous sommes convaincus que cette façon de faire est la mieux adaptée à notre mandat et à nos activités.   

 

Examen quinquennal de la Loi

Nous entamons la quatrième année depuis l’entrée en vigueur de la Loi. Quatre années, c’est bien peu pour nous permettre d’évaluer l’application d’une nouvelle loi qui vise l’ensemble du secteur public fédéral, surtout étant donné que nous sommes une nouvelle organisation aux prises avec les mêmes difficultés qu’ont à surmonter les autres petits organismes fédéraux. Quatre années, c’est aussi une période bien courte pour faire connaître notre existence à tout le secteur public, pour préciser le rôle que nous jouons et la façon dont nous nous acquittons de notre mandat, et pour bâtir une structure solide.

Au cours de la prochaine année, nous examinerons la Loi d’un œil critique en vue de chercher à régler certaines des difficultés que nous avons eues depuis son entrée en vigueur et de formuler des recommandations dans le cadre de l’examen quinquennal mené indépendamment par le Conseil du Trésor.

 

Ateliers pratiques à l’intention des agents supérieurs et de nos homologues des provinces

À l’automne 2010, nous offrirons des ateliers pratiques à l’intention des agents supérieurs et de nos homologues des provinces, ateliers qui porteront principalement sur les pratiques exemplaires en matière d’enquêtes administratives. Nos capacités collectives s’en trouveront améliorées et nous pourrons continuer à développer nos relations avec les différents intervenants afin qu’elles soient plus productives.

 

Appareil gouvernemental

Au cours de la prochaine année, nous nous pencherons sur certaines questions relatives à l’appareil gouvernemental. Quel est l’environnement le plus propice au développement et à la force continue du Commissariat à titre d’agent du Parlement dans le contexte plus large de l’appareil gouvernemental? Comment pouvons-nous placer notre organisme dans une position stratégique pour l’avenir?

 

Sociétés d’État

Au cours des deux dernières années, nous avons reçu des divulgations à l’égard de sociétés d’État qui nous ont particulièrement inquiétés. Nous avons relevé d’importantes carences dans certaines de ces organisations. Dans notre second rapport annuel, nous avons traité de sources de vulnérabilité à l’intérieur des sociétés d’État. Nous avons souligné que la bonne gouvernance était la clé. Au cours de la prochaine année, nous prévoyons examiner plus à fond les risques touchant les sociétés d’État et étudier différentes façons d’atténuer les risques.

Il est essentiel d’avoir une saine gestion financière, mais cela ne suffit pas pour pallier les risques systémiques auxquels sont exposées ces organisations. Par-dessus tout, les administrateurs généraux et les conseils d’administration qui comprennent leur rôle et leurs responsabilités sont la pierre angulaire des sociétés d’État. Ils doivent absolument recevoir toute la formation nécessaire afin qu’ils puissent bien accomplir leurs tâches, y compris tenir compte des objectifs commerciaux, sociaux et d’intérêt public de leur organisation.  

 

L’importance du changement culturel

Sur le fondement de nos analyses continues des médias, de nos discussions avec des intervenants et de nos activités de liaison, nous sommes de plus en plus préoccupés par cette impression que les fonctionnaires ne sont pas à l’aise d’exprimer librement et ouvertement leurs inquiétudes et qu’ils ont peur de critiquer ou de remettre en question l’autorité. De façon générale, il est reconnu qu’un tel environnement n’appuie pas les principes démocratiques fondamentaux.

Le préambule de la Loi dispose que l’administration publique fédérale est essentielle au fonctionnement de la démocratie parlementaire canadienne. Il y est également souligné l’importance de l’équilibre entre le devoir de loyauté envers l’employeur et la liberté d’expression garantie par la Charte canadienne des droits et libertés.

Nous devons créer des occasions de dialogue où les employés peuvent discuter librement de leurs préoccupations sans crainte de représailles. Les employés doivent être certains qu’ils seront écoutés, que des mesures seront prises si nécessaire et qu’ils seront protégés contre les représailles. Ces « espaces protégés » de dialogue sont exactement ce dont nous avons besoin pour contribuer à l’établissement d’un secteur public plus fort.

La prochaine année s’annonce pleine de défis, mais l’intérêt public continue d’être le moteur de nos activités. Notre objectif est de contribuer à l’établissement et au maintien d’institutions publiques solides et intègres dont nous pouvons être fiers.

 

 

2016-02-23